內(nèi)容提要：基層民主協(xié)商是基層治理的重要一環(huán)，基層民主協(xié)商的實(shí)踐和發(fā)展，有助于提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但是從目前來(lái)看，基層民主協(xié)商仍處于探索階段，與黨中央推進(jìn)基層協(xié)商民主的要求以及基層群眾參與協(xié)商的需求都存在差距。因此，加強(qiáng)人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用是促進(jìn)基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑之一。我們應(yīng)該從加強(qiáng)培訓(xùn)、搭建平臺(tái)、服務(wù)群眾三個(gè)方面為人民政協(xié)協(xié)商能力的提升提供保障，讓其協(xié)商能力的發(fā)揮更為規(guī)范和合理、更為合法和高效。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；基層民主協(xié)商；作用

基層民主協(xié)商是基層治理的重要一環(huán)，基層民主協(xié)商的實(shí)踐和發(fā)展，有助于發(fā)展全過(guò)程人民民主，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。二十大報(bào)告提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”，“完善協(xié)商民主體系”，對(duì)推進(jìn)基層協(xié)商及健全協(xié)商平臺(tái)提出了要求，并強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用”，“完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機(jī)制”等。^[1]但是從目前來(lái)看，基層民主協(xié)商仍處于探索階段，與黨中央推進(jìn)基層協(xié)商民主的要求以及基層群眾參與協(xié)商的需求都存在差距。因此，加強(qiáng)人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用是促進(jìn)基層民主協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑之一。

一、基層民主協(xié)商中的協(xié)商尷尬

1.部分村組和社區(qū)精英的協(xié)商能力存在局限和不足

在公共事務(wù)的協(xié)商中，不乏一些帶有矛盾和爭(zhēng)議的棘手問(wèn)題。而在處理這些矛盾和爭(zhēng)議過(guò)程中，村組和社區(qū)精英在認(rèn)知和行動(dòng)上存在一定誤區(qū)，表現(xiàn)出協(xié)商能力的局限和不足。

第一，在協(xié)商解決問(wèn)題時(shí)缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和正確價(jià)值觀導(dǎo)向。例如，在Y小區(qū)電房重建過(guò)程中，簡(jiǎn)單遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。面對(duì)紛繁復(fù)雜、矛盾重生的棘手問(wèn)題，在不涉及自身利益受侵害的情況下，簡(jiǎn)單地遵循和倡導(dǎo)少數(shù)服從多數(shù)原則，沒(méi)有考慮到少數(shù)服從多數(shù)原則的前提是不侵害他人的合法利益。這也誘導(dǎo)一些沒(méi)有是非觀念的民眾，一切從利己主義出發(fā)，盲目跟風(fēng)贊成損害個(gè)別群眾利益的事情。

第二，部分村組和社區(qū)精英法律素養(yǎng)有限，影響協(xié)商進(jìn)程和效果?；鶎用裰鲄f(xié)商應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》等法律文件進(jìn)行協(xié)商，尤其在處理具有矛盾和爭(zhēng)議的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)依照法律規(guī)范，遵循平等原則、合法權(quán)益受法律保護(hù)原則和公平原則。如在Y小區(qū)電房重建事件中，業(yè)主委員會(huì)對(duì)重建事項(xiàng)進(jìn)行公示。但該“公示”存在兩個(gè)問(wèn)題:一是移址征求了意見(jiàn)，但選址地點(diǎn)并無(wú)征求利益主體所在樓棟的意見(jiàn)；二是違背《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定要求。《中華人民共和國(guó)民法典》“物權(quán)編”第二百七十八條規(guī)定:“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，“應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決”，并且“應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意”。^[2]“公示”中把“沒(méi)有不同意”的業(yè)主視為“同意”，認(rèn)為電房重建方案已獲通過(guò)，顯然與《中華人民共和國(guó)民法典》要求不符，存在偷換概念之嫌。因?yàn)椤皼](méi)有不同意”即“不反對(duì)”并不代表參與表決“同意”，不能把不反對(duì)人群的態(tài)度默認(rèn)為“同意”，這是對(duì)《中華人民共和國(guó)民法典》存在理解偏差。這樣的“公示”顯然無(wú)法達(dá)成真正的協(xié)商共識(shí)。

2.部分民主協(xié)商效率不高

在基層民主協(xié)商活動(dòng)中，時(shí)常會(huì)遇到協(xié)商不暢，效率不高的情況，尤其當(dāng)民主協(xié)商遇上復(fù)雜棘手的問(wèn)題時(shí)，爭(zhēng)吵不休矛盾重生，協(xié)商往往沒(méi)有結(jié)果，問(wèn)題解決的時(shí)間變得遙遙無(wú)期。
其一，協(xié)商意愿不一致，存在搭便車現(xiàn)象，影響協(xié)商程序的進(jìn)行。這在城市社區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。社區(qū)精英分子享有權(quán)力或物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)，也具有參與協(xié)商的積極意愿。而部分普通民眾缺乏公共精神，甚至事情關(guān)己但也高高掛起。民主協(xié)商活動(dòng)需要參與者有一定的社會(huì)責(zé)任感，但是當(dāng)今的現(xiàn)狀是公共精神發(fā)育不足，即使協(xié)商自身利益相關(guān)的事情，部分公民忙碌于工作及生活，參與協(xié)商的意愿不是特別強(qiáng)烈，存在搭便車思想。部分公民的不合作和不參與有時(shí)會(huì)讓協(xié)商程序受阻，例如不配合簽名，簽名找不到人等導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行下一步的協(xié)商程序。

其二，協(xié)商各方能力參差不齊，缺乏引導(dǎo)，不能有效溝通。一般來(lái)說(shuō)，在基層民主協(xié)商各方中，由于教育、素養(yǎng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和地位的不同，協(xié)商能力存在一定差異，在協(xié)商活動(dòng)中會(huì)表現(xiàn)出參差不齊的樣態(tài)。如果缺乏引導(dǎo)溝通，不能準(zhǔn)確理解協(xié)商內(nèi)容，或存在誤解誤區(qū)，協(xié)商就難于達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)。

3.部分民主協(xié)商并不民主

在民主協(xié)商活動(dòng)中，精英群眾由于具有協(xié)商優(yōu)勢(shì)易于控制輿論導(dǎo)向。例如社區(qū)QQ群或微信群的群主一般為社區(qū)精英人士擔(dān)任，在社區(qū)事務(wù)協(xié)商活動(dòng)中，群主對(duì)于異見(jiàn)者可以采取禁言，踢出群或不讓加群的排斥方式，從而控制本群的輿論導(dǎo)向。甚至社區(qū)精英以“承諾”或“威脅”的方式來(lái)主導(dǎo)協(xié)商，扭曲了協(xié)商的民主實(shí)質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，“在公共協(xié)商過(guò)程中，個(gè)體公民在信息和名譽(yù)瀑布的影響下，很容易受到從眾欲望的影響，喪失自己理性和獨(dú)立的判斷”，導(dǎo)致“在協(xié)商后，個(gè)人的立場(chǎng)比協(xié)商前任何個(gè)人的立場(chǎng)都要極端，其結(jié)果就很可能是出現(xiàn)大范圍的錯(cuò)誤或者社會(huì)分裂”。^[3]

另外，民眾的缺席或公民在溝通和表達(dá)能力方面的差異也影響協(xié)商結(jié)果的公平公正。一般來(lái)說(shuō)，具備較高認(rèn)知、溝通和協(xié)商能力的人更能有效地參與協(xié)商，發(fā)表意見(jiàn)，表達(dá)訴求。而在認(rèn)知、表達(dá)方面有所欠缺的公民往往只能被動(dòng)地接受協(xié)商結(jié)果。

二、人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)要履行好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，必須建立在人民政協(xié)對(duì)社情民意的了解程度上，因而反映社情民意其實(shí)也是人民政協(xié)的一項(xiàng)重要職能。要反映社情民意，這就要求政協(xié)委員多下基層，獲取各種訴求和意見(jiàn)，并把群眾反映的問(wèn)題上升到更高層面。有學(xué)者指出:為避免多頭管理反而不利于工作開展的情況出現(xiàn)，作為機(jī)關(guān)沒(méi)有必要介入到具體的社區(qū)民主協(xié)商中，但是“人大代表和政協(xié)委員個(gè)人可以在社區(qū)協(xié)商民主中發(fā)揮積極的作用”，“讓人大代表和政協(xié)委員個(gè)人而不是人大和政協(xié)機(jī)關(guān)在社區(qū)基層民主協(xié)商中發(fā)揮作用”。^[4]    

政協(xié)委員參與基層民主協(xié)商具有如下優(yōu)勢(shì)：

第一，親民優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織, 是中共共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。人民政協(xié)的性質(zhì)決定了政協(xié)委員親民愛(ài)民的特點(diǎn)和密切聯(lián)系群眾，了解和反映群眾愿望的職責(zé)要求。2018年全國(guó)政協(xié)工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員要“更加深入更為經(jīng)常地關(guān)注民計(jì)民生，努力讓人民群眾感到政協(xié)離自己很近、政協(xié)委員就在身邊”。^[5]

第二，協(xié)商優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，政協(xié)委員在協(xié)商實(shí)踐方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)勢(shì)突出。同時(shí)，政協(xié)委員來(lái)自各行業(yè)的精英分子，具有較高的知識(shí)文化水平和較強(qiáng)的處事能力，在調(diào)查研究、聯(lián)系群眾和溝通協(xié)商等方面具有優(yōu)勢(shì)。政協(xié)委員在基層民主協(xié)商過(guò)程中有著影響和帶動(dòng)協(xié)商雙方或多方努力達(dá)成共識(shí)的能力，如溝通力、協(xié)商力和影響力等，能影響他人思想和行為，更快地促進(jìn)協(xié)商達(dá)成共識(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民政協(xié)要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，著力增強(qiáng)政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力”，對(duì)政協(xié)委員也提出了“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政，守紀(jì)律、講規(guī)矩、重品行”的要求。^[6]

三、充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的作用 

科學(xué)規(guī)范的基層民主協(xié)商可以減少社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定狀態(tài)。而如果由于協(xié)商缺位、協(xié)商能力不對(duì)等和協(xié)商能力局限等造成決策有失公允，強(qiáng)勢(shì)群體以共識(shí)之名行私利之實(shí)，反而會(huì)引發(fā)基層新的矛盾和問(wèn)題。充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商中的協(xié)商作用，有助于基層民主協(xié)商順利高效進(jìn)行。我們應(yīng)該從加強(qiáng)培訓(xùn)、搭建平臺(tái)、服務(wù)群眾三個(gè)方面為人民政協(xié)充分發(fā)揮協(xié)商作用提供保障，讓其協(xié)商作用發(fā)揮更為規(guī)范和合理、更為合法和高效。

1.加強(qiáng)培訓(xùn)，提升政協(xié)委員協(xié)商水平

近年來(lái)，隨著各領(lǐng)域改革步伐的推進(jìn)，各級(jí)政協(xié)委員協(xié)商能力水平得到了極大提升，但是仍有進(jìn)一步提高的空間?；鶎用裰鲄f(xié)商的開放性、合作性、復(fù)雜性對(duì)協(xié)商能力各方提出了更高要求。提升政協(xié)委員的協(xié)商水平，打造“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政”的政協(xié)隊(duì)伍，可從溝通力、協(xié)商力、影響力等方面加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高政協(xié)委員的理論素養(yǎng)、知識(shí)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提升政協(xié)委員的調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力和專業(yè)協(xié)商能力，樹立政協(xié)委員的良好形象。

2.搭建平臺(tái)，提升人民政協(xié)協(xié)商的有效性

目前，從全國(guó)范圍看,有關(guān)基層民主協(xié)商的法律不夠完善，缺乏可操作的規(guī)范性文件。在基層民主協(xié)商中，誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和幫助協(xié)商順利進(jìn)行、怎么規(guī)范協(xié)商程序都是值得探討的話題。由于缺乏溝通協(xié)調(diào)的渠道和機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)不力，協(xié)商雙方或多方常常難以達(dá)成共識(shí)。尤其面對(duì)棘手事務(wù)，協(xié)商遲遲不能達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，不僅浪費(fèi)資源也影響治理成效。

面對(duì)基層民主協(xié)商困境，人民政協(xié)也有尷尬和難言之隱。由于缺乏專門的平臺(tái)，人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商的輻射帶動(dòng)作用不明顯，無(wú)法為有需要的協(xié)商雙方或多方提供具體指導(dǎo)和幫助。人民政協(xié)下基層活動(dòng)也呈現(xiàn)出分散化、零星化的特征，沒(méi)有制定共同的目標(biāo)和共同的行為準(zhǔn)則。專門平臺(tái)的缺乏讓他們無(wú)法有效領(lǐng)導(dǎo)基層協(xié)商事務(wù)，在一定程度上也制約著人民政協(xié)協(xié)商能力的培育和發(fā)展。

可以看出，搭建平臺(tái)，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商作用是應(yīng)急之需和有利之舉，也可以說(shuō)是長(zhǎng)久之策。我們應(yīng)積極搭建統(tǒng)一的活動(dòng)平臺(tái)，通過(guò)設(shè)立“委員工作室”等方式將政協(xié)委員分散各個(gè)社區(qū)，為基層民主協(xié)商出謀劃策，最大限度地提升基層社會(huì)治理能力。

3.服務(wù)群眾，提升人民政協(xié)的影響力

在基層民主協(xié)商活動(dòng)中，由于協(xié)商主體來(lái)自不同行業(yè)、不同文化教育背景、不同經(jīng)濟(jì)狀況和不同年齡，因而每個(gè)人會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)、看法和需求。政協(xié)委員走到群眾中去，要尋找公民意愿和要求的最大公約數(shù)。

一是要服務(wù)群眾，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。協(xié)商無(wú)法達(dá)成共識(shí)，其中一個(gè)很重要的原因就是信息不對(duì)稱。有些群眾對(duì)政府給予的方案持不信任態(tài)度，其實(shí)也是信息的公開透明度不夠，群眾沒(méi)有獲取到詳盡有效的信息，因而會(huì)對(duì)方案采取懷疑和不信任態(tài)度，無(wú)法做出科學(xué)合理的選擇。當(dāng)爭(zhēng)議無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決，陷入僵局時(shí)，迫切需要有影響力的專業(yè)人士有效指導(dǎo)。因此，在基層民主協(xié)商活動(dòng)中，人民政協(xié)適時(shí)聯(lián)系群眾，及時(shí)與群眾溝通可以有助打破協(xié)商僵局，促進(jìn)協(xié)商順利開展。同時(shí)，在服務(wù)群眾過(guò)程中，人民政協(xié)也擴(kuò)大了自身影響力，這種影響力反過(guò)來(lái)也會(huì)促進(jìn)協(xié)商工作的開展。

二是人民政協(xié)協(xié)助基層完善協(xié)商程序和機(jī)制，引導(dǎo)群眾有序高效地參與協(xié)商?；鶎用裰鲄f(xié)商要落在實(shí)處，高效運(yùn)作，必須完善創(chuàng)新工作方式和工作思路，協(xié)商程序規(guī)范科學(xué)。政協(xié)委員作為具有豐富協(xié)商經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士，在了解民情民意，進(jìn)行政策宣講，調(diào)節(jié)矛盾等方面發(fā)揮重要作用，促進(jìn)協(xié)商有序、高效開展。

三是暢通渠道，完善制度，讓民眾通過(guò)各種方式參與到協(xié)商民主中來(lái)。在全國(guó)政協(xié)2019年2月20日召開遠(yuǎn)程討論會(huì)上，中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席汪洋強(qiáng)調(diào)“讓委員思想永遠(yuǎn)在線、智慧時(shí)刻連線、聯(lián)系永不斷線”^[7]。政協(xié)工作和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的結(jié)合進(jìn)一步豐富了服務(wù)群眾的路徑，有助于充分發(fā)揮人民政協(xié)在基層民主協(xié)商等各領(lǐng)域的作用。

參考文獻(xiàn):

[1]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2022年10月16日）[M].北京:人民出版社，2022:38-39.

[2] 中華人民共和國(guó)民法典[M].北京:中國(guó)民主法制出版社，2021:39-40.

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[4] 鄭廣永.城市基層民主協(xié)商的路徑探索——以北京市設(shè)立社區(qū)居民常務(wù)會(huì)為例[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)， 2016(4):93.

[5]俞正聲.中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——在政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上（2018年3月3日）[EB/OL].中國(guó)政協(xié)網(wǎng)http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2018/07/18/ARTI1531875681870596.shtml，2018-03-16.

[6]習(xí)近平著作選讀（第二卷）[M].北京:人民出版社，2023:267.

[7]全國(guó)政協(xié)召開遠(yuǎn)程討論會(huì) 圍繞“做好今年工作，迎接人民政協(xié)成立70周年”深入交流 汪洋主持[EB/OL].人民政協(xié)網(wǎng).http://www.rmzxb.com.cn/c/2019-02-20/2288461.shtml,2019-02-20.

作者:廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院 劉霞

(編輯： 廣州網(wǎng) 龍煜)